Кас и ГПК

Дарья Евменина, адвокат адвокатского бюро «Леонтьев и партнеры»

Журнал «Актуальная бухгалтерия»

В прошлом году был введен в действие Кодекс административного судопроизводства. Во многом он имеет сходство с Гражданским процессуальным кодексом. Однако некоторые нормы КАС РФ по праву можно считать новеллами. Рассмотрим их в статье.

Cуды будут рассматривать административные дела по административным искам административного истца к административному ответчику (ст. 38 КАС РФ). Процессуальное положение указанных участников дела практически совпадает с положением сторон в гражданском процессе. Однако Кодекс административного судопроизводства расширяет понятие института соучастия. Теперь наряду с предусмотренным ГПК РФ процессуальным соучастием введено понятие коллективных административных исков граждан в защиту прав и законных интересов группы лиц (ст. 42 КАС РФ). Подобные дела будут рассматриваться в случаях, когда ко дню обращения лица в суд к его требованию присоединилось не менее 20 лиц путем подписания административного иска либо подачи отдельного заявления о присоединении к нему.

КАС РФ сократил сроки апелляционного обжалования

Нововведения затронули процессуальные сроки. В административном судопроизводстве увеличено количество категорий дел, по которым установлены сокращенные сроки апелляционного обжалования. Десятидневный срок на обжалование судебных постановлений установлен для дел (ст. 298 КАС РФ):

  • о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении;
  • об административном надзоре;
  • о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке;
  • о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке;
  • о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке или о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке.

КАС РФ ввел обязанность для представителей иметь высшее юридическое образование

Наиболее важным отличием КАС РФ от ГПК РФ является то, что в качестве представителей по административному делу могут выступать только лица, имеющие высшее юридическое образование (ст. 55 КАС РФ). Гражданин может лично вести дела, за исключением ситуаций, когда рассматриваются административные дела о признании нормативного правового акта или его части недействующими. Если при подаче административного искового заявления не указаны сведения о наличии у гражданина или его представителя высшего юридического образования, а к заявлению не приложены копии подтверждающих документов, суд принимает решение об оставлении заявления без движения.

Введение такой нормы вызвало жаркие споры в юридическом сообществе. Возможно, это первый шаг к реформе юридического рынка, направленной на ограничение круга лиц, имеющих право заниматься представительством в судах. Эти предположения обусловлены тем, что до настоящего времени такого рода ограничений для представителей по гражданским и административным судебным делам не существовало. Вместе с тем законодатель не устанавливает такого обязательного требования к представителю, как наличие статуса адвоката (которое, в свою очередь, устанавливает уголовно-процессуальный закон).

Полагаем, что требование о предъявлении диплома о высшем юридическом образовании представителя участника административного разбирательства является чем-то средним между нормами ГПК РФ и Уголовно-процессуального кодекса, регламентирующих институт представительства.

КАС РФ расширил меры процессуального принуждения

КАС РФ предусматривает и меры процессуального принуждения, такие как обязательство о явке и привод (ст. 116 КАС РФ). Однако в отличие от ГПК РФ (где привод может применяться только к надлежаще извещенному свидетелю, который повторно не явился на заседание), нормы КАС РФ можно оценить как более строгие и жесткие. Так, он регламентирует применение привода не только в отношении свидетелей, но и в отношении сторон административного разбирательства (ст. 120 КАС РФ).

Таким образом, если суд сочтет рассмотрение конкретного дела невозможным без явки сторон, то они могут быть доставлены в зал судебного заседания посредством привода.

Иными мерами процессуального принуждения, предусмотренными КАС РФ, являются ограничение судом выступления или лишение участника процесса слова, удаление из зала судебного заседания и штрафы (ст. 118, 119, 122 КАС РФ).

Введен механизм замены упраздненных органов

Статья КАС РФ о процессуальном правопреемстве вводит механизм замены упраздненных органов (ст. 44 КАС РФ). В таких случаях суд привлекает к участию орган или организацию, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения, либо к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.

В заключение отметим, что пока сложно сделать однозначные выводы о том, нужен ли был КАС РФ российской судебной системе и как его новеллы повлияют на разрешение административных дел. Однако совершенно ясно одно: новшества практически не коснутся предпринимательства, так как его дела по-прежнему будут рассматриваться в соответствии с ГПК РФ.

1. Суд разрешает спор о праве публичном.

Стороны не равнозначны.

Спор о праве – одна сторона говорит, что у неё есть право, другая, что она его не имеет. Существуют две спорящие стороны. Одна что-то утверждает, другая это опровергает.

В административном судопроизводстве происходит тоже самое. Существует субъективный спор.

Объективный спор о праве – это нарушение правоотношений и его оспаривание.

Некая неопределённость в материальном правоотношении, когда ни его стороны, ни его лица не знают, кто наделён той или иной обязанностью. Существует некая неопределенность в материальном правоотношении.

В административном судопроизводстве всё точно также. Однако в кодексе административного судопроизводства нет спора о праве, поскольку все теория КАС базируется на то, что между гражданином и государством спора быть не может.

В КАС есть спор о публичном праве, в нем нет спора о гражданском праве.

В делах административного судопроизводства – разрешается спор о публичном праве. Можно назвать это контролирование законности и деятельности государственных органов.

В гражданском процессе разрешая спор, суд контролирует законность действия субъектов материального правоотношения.

2. Главная особенность предопределяющаяся, все остальные особенности – материальные правоотношения, которые являются предметом спора, предметом рассмотрения являются публичными, властными т.е. в материальном правоотношении из которого возникло административное дело, административный спор, его субъекты находятся в отношениях власти и подчинения.

Если в гражданском материальном правоотношении субъекты равны, то в КАС – публичном материальном правоотношении в широком смысле слова, это и налоговые отношения и таможенные отношения и отношения привлечения лица к административному взысканию и т.д., находится в отношениях власти и подчинения – это самая главная особенность, причина, которая определяет все остальные процессуальные особенности рассмотрения данных дел, которые закреплены в КАС.

Основные процессуальные особенности

1. Распределение бремени доказывания.

Первая и основная процессуальная особенность, которая определяется публичным характером спорных материальных правоотношений это распределение бремени доказывания п. 2 ст. 62 КАС РФ.

Заявитель должен доказать факт нарушения своих прав и свобод, а законность оспариваемых решений, действий доказывать должно должностное лицо наделённое государственными и иными публичными полномочиями, государственный орган и муниципальный орган и орган местного самоуправления.


Фактически закреплена – презумпция незаконности действий государственных органов – на практике очень редко.

Если административный истец докажет, что его права нарушены, то формально юридически считается, что действие, решения незаконны т.е. заявитель.

Однако суд не вынесет решения о признании действия незаконными, мотивируя это только тем, что государственный орган не доказал их законность, связано это с тем свойством судебного решения, требованием предъявляемым к судебному решению обоснованности.

С другой стороны заявитель может доказывать незаконность действий государственного органа.

Если взять налоговые дела, то видно, как в конкретных налоговых делах по оспариванию решения государственных органов Верховного Суда РФ фактически распределяет бремя доказывания, например по делам о добросовестности.

В настоящее время самая постоянная мотивация, по которой самая постоянная по которой налогоплательщики привлекаются к налоговой ответственности это недобросовестность. Когда проверяются контрагенты, выясняется, что контрагенты это несуществующие организации, генерального директора которых обычно потеряли паспорт, ничего не подписывали, то предприятие, которое перечисляло деньги этой организации – выставляются налоговые санкции – это и есть недобросовенность.

И если мы применяем общую норму, которая одинакова и в КАС и в АПК РФ, то заявитель должен обвинить государственные органы в неправомерном вынесении решения, коим взыскалась недоимку – штрафные санкции и права были нарушены.

Налоговый орган здесь должен доказать, что заявитель заведомо, специально, зная и т.д., указывался от налогов, а совершённая товарно-хозяйственная операция не имела под собой реального содержания т.е. поставка товаров не осуществлялась, работы не выполнять, услуги не оказывались. Налогоплательщик должен доказать свою добросовестности т.е. что он совершил все действия необходимые для того, чтобы проверить своего контрагента.


Особенность связана с применением принципа распределение бремени доказывания состязательности.

В административном судопроизводстве стороны, а истец и административный ответчик равноправны, поэтому основополагающий принцип формирования доказательственного материала это принцип состязательности. Исходя из этого, следующими процессуальными особенностями будут:

1. В связи с тем, что государственный орган должен доказывать законность своих действий, а суд должен решать дело, суду предоставлено право и на него возложена обязанность в отличие от гражданского процесса самостоятельно истребовать доказательства, фактически самостоятельно их собирать в рамках тех полномочий, которые ему предоставлены:

А) государственный орган должен доказывать законность своих действий;

Б) суд вправе истребовать доказательства сам по собственной инициативе, если это не делает государственный орган;

В) суд может признать явку административного ответчика обязательной и накладывать на него, штраф за неявку (что невозможно в процессе гражданском) и предшествует этому свою незаконность и может истребовать доказательства у этого должностного лица т.е. у административного ответчика – что в гражданском процессе быть не должно.

В КАС института заочного решения нет, поскольку явка административного ответчика обязательна и накладывать, на него штраф за неявку.

Государственный органы в отличие от обычных ответчиков в обычном процессе ходят в суд.

2. Связана с действием принципа диспозитивности суд может выходить за рамки заявленных требований.

По гражданским делам суд связан заявленным требованиями и может выходить за их пределы только в исключительных случаях, а административным делам суд может выходить, и обязан проверять обжалуемое решение в полном объеме. Поскольку если суд откажет в удовлетворении требования о признании того или иного действия, решения незаконным то никто больше не сможет обратиться с тождественным требованием. Поэтому суд не просто вправе, он обязан проверять законность обжалуемого решения в полном объеме.

С 15.09.2015 введен в действие РФ), принятие которого обусловлено необходимостью повышения уровня доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении споров с органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В силу общего правила, изложенного в ч. 1 ст. 1 КАС РФ, в порядке административного судопроизводства в судах общей юрисдикции подлежат рассмотрению дела, возникающие из административных и иных публичных отношений и связанные с судебным контролем за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

После вступления в силу КАС РФ актуален вопрос о том, какие виды споров, разрешаемых в судах общей юрисдикции, относятся по своему характеру к гражданско-правовым и не могут рассматриваться в порядке административного судопроизводства.

К административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

По смыслу ч. 4 ст. 1 КАС РФ и ч. 1 ст. 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ), а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления, споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ.

До 15.09.2015 при наличии спора о праве гражданском, когда частным лицом ошибочно вместо иска предъявляемые требования оформлялись в форме заявления по правилам гражданского процессуального законодательства, регулирующим рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотношений, такому лицу не могло быть отказано в принятии требований к рассмотрению в суде. То есть ошибка в выборе вида судопроизводства не влекла за собой отказ в доступе к суду. Однако после указанной даты ситуация изменилась.

В настоящее время ошибочное обращение в суд с административным исковым заявлением за разрешением частноправового спора является основанием для отказа в принятии заявления на основании п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ. При этом и неправильное предъявление искового заявления вместо административного искового заявления также служит препятствием в доступе к суду, поскольку в этом случае суд отказывает в принятии заявления к своему производству по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.

Ошибка в выборе процедур рассмотрения дел между КАС РФ и ГПК РФ, выявленная на стадии рассмотрения дела в суде первой инстанции, влечет за собой прекращение производства по делу, а если она установлена в суде апелляционной инстанции, то решение суда подлежит отмене с прекращением производства по делу.

Наибольшие сложности в выборе надлежащих судопроизводственных процедур возникают в случаях оспаривания частными лицами решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления.

Ключевым при таком подходе для определения вида судопроизводства является отнесение либо неотнесение судом спорных правоотношений к публичным.

В значительном количестве ситуаций для правильного определения вида судопроизводства при выборе между процедурами КАС РФ и ГПК РФ применимы указанные критерии разграничения частноправовых и публично-правовых споров.

Большинство процессуальных норм почти без изменений перенесены в Кодекс административного судопроизводства РФ (далее – КАС РФ) из Гражданского процессуального Кодекса РФ (далее – ГПК РФ).

В КАС РФ есть и совершенно новые положения. Например, для инициирования судебного разбирательства нужно обратиться в суд с административным исковым заявлением (сейчас в процессуальном законодательстве есть только заявления и исковые заявления).

Для лиц, которые могут быть представителями в суде, введено дополнительное требование — наличие высшего юридического образования. Сейчас такого условия нет ни в ГПК РФ, ни в АПК РФ. При этом большинство дел об оспаривании нормативных актов граждане без высшего юридического образования обязаны будут вести через представителей.

Обращаться в суд в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц смогут прокурор, а кроме того, в случаях, предусмотренных КАС РФ, федеральными законами государственные органы, должностные лица, Уполномоченный по правам человека в РФ, уполномоченный по правам человека в субъекте РФ, общественные объединения, органы, организации и граждане.

Расширены возможности совместного участия истцов в рассмотрении административных дел. КАС РФ установлены две формы одновременного участия нескольких административных истцов и (или) административных ответчиков в одном деле. Это может быть процессуальное соучастие либо обращение в суд с коллективным административным исковым заявлением.

Коллективное административное исковое заявление может быть подано при условии многочисленности группы лиц или неопределенности ее членов, что затрудняет рассмотрение спора в индивидуальном порядке. К этому требованию должно присоединиться не менее 20 лиц. Вести в интересах группы лиц административное дело может быть поручено одному или нескольким лицам.

Обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Они обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

По таким административным делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), но обязаны указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие); подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы либо возникла реальная угроза их нарушения; подтверждать иные факты, на которые административный истец, прокурор, органы, организации и граждане ссылаются как на основания своих требований.

Меры предварительной защиты по административному исковому заявлению сходны с мерами по обеспечению иска в гражданском процессе и могут вводиться по заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд для защиты прав других лиц или неопределенного круга лиц. Ими могут быть, например: приостановление оспариваемого решения полностью или в части, запрет на совершение определенных действий.

В КАС РФ закреплены следующие общие сроки для рассмотрения административных дел: — до трех месяцев — в ВС РФ; — до двух месяцев — во всех остальных судах.

Общие сроки подачи апелляционной жалобы (представления) остаются прежними: месяц со дня принятия судом решения в окончательной форме.