Финансирование автономных учреждений

Автономные учреждения вправе осуществлять лишь те виды деятельности, которые предусмотрены действующим законодательством. Вместе с тем, как подтверждает арбитражная практика, учредители иногда наделяют АУ не соответствующими их предназначению функциями. Поскольку граница между разрешенными и запрещенными видами деятельности не всегда очевидна, ознакомим читателей с критериями, которыми руководствуются суды при вынесении решений.

В каких целях создаются АУ?

В силу ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ автономное учреждение создается для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физкультуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах). Для наглядности представим эти виды деятельности в таблице.

Разрешенные виды деятельности автономных учреждений.

Вид деятельности

Уровень АУ

Основание

Наука, образование, здравоохранение, культура, СМИ, социальная защита, занятость населения, физкультура и спорт

Все уровни

Статья 2 Закона № 174-ФЗ

Классификация и освидетельствование судов

Федеральный

Пункт 3 ст. 22 Кодекса торгового мореплавания РФ

Классификация и освидетельствование судов и плавучих объектов

Федеральный

Пункт 1 ст. 35 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ

Выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере строительства, архитектуры, градостроительства

Федеральный

Пункт 8 ст. 6.1 ГрК РФ

Государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий

Федеральный и региональный

Пункты 4 – 4.2 ст. 49 ГрК РФ

Предоставление государственных и муниципальных услуг через многофункциональные центры

Все уровни

Пункт 5 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»

Поддержка научной, научно-технической, инновационной деятельности

Федеральный и региональный

Часть 1 ст. 15.1 Федерального закона от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»

Метрология

Федеральный

Часть 5.1 ст. 21 Федерального закона от 26.06.2008 № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений»

Неустановленные виды деятельности.

Государственные органы следят за соответствием фактической деятельности АУ законодательно разрешенной и принимают меры в случае отклонения. Так, Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ было определено, что автономные учреждения, созданные для выполнения работ, оказания услуг в сферах, не предусмотренных ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ, в отношении которых до 01.01.2012 не принято решение о реорганизации, ликвидации или изменении их типа, становились бюджетными учреждениями с 01.01.2012.

Следующий пример связан с лишением АУ права осуществлять микрокредитование. Федеральным законом от 29.12.2015 № 407-ФЗ учреждениям, занятым микрофинансированием, был предоставлен год на сохранение их статуса при условии изменения организационно-правовой формы и приведении ее в соответствие с Федеральным законом от 02.07.2010 № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях».

Кроме случаев общефедерального законодательного регулирования виды деятельности автономных есть многочисленные прецеденты, когда уставные цели отдельными актами признаются не соответствующими Закону № 174-ФЗ. Издание таких актов обусловлено заинтересованностью третьей стороны или нарушением прав других лиц. Чаще всего инициатором выступает Федеральная антимонопольная служба. Традиционные виды деятельности учреждений не связаны с извлечением прибыли и обычно не являются объектом исследования ФАС. В случае же создания АУ (с утверждением ему государственного или муниципального задания) на конкурентном рынке сужаются возможности участия физических и юридических лиц в оказании соответствующих услуг (выполнении работ), что приводит к ограничению их доступа к освоению бюджетных средств. Кроме того, наделение учреждений не свойственными им функциями зачастую приводит к созданию такого положения, при котором автономное учреждение совмещает функции хозяйствующего субъекта (деятельность, приносящая доход) и функции органа власти, органа местного самоуправления, что законодательно запрещено.

Проанализировав решения ФАС и арбитражную практику, обозначим наиболее уязвимые зоны относительно сфер деятельности АУ.

Организация питания в учебных заведениях.

Решениями Ханты-Мансийского УФАС от 20.12.2018 № 05-06/ТВ-7171 по делу № 05-06-12/2018 и № 05-06/ТВ-7172 по делу № 05-06-13/2018 установлено, что утверждение муниципального задания для МАУ в целях организации питания обучающихся образовательных учреждений не соответствует закону о конкуренции и разрешенным видам деятельности. В указанных целях МАУ «Комбинат по обслуживанию учреждений социальной сферы» получало из городского бюджета субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания. Вместе с тем п. 15 ч. 3 ст. 28 и ч. 1 ст. 37 Закона об образовании возлагают на образовательные учреждения обязанности по созданию необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников. Следовательно, вопросы организации питания в муниципальных образовательных учреждениях решаются непосредственно этими учреждениями. К полномочиям же органов местного самоуправления относится создание муниципальных образовательных учреждений.

При создании функции автономных учреждений (с утверждением ему государственного или муниципального задания) на конкурентном рынке сужаются возможности участия физических и юридических лиц в оказании соответствующих услуг (выполнении работ).

Чтобы привести деятельность МАУ «Комбинат по обслуживанию учреждений социальной сферы» в соответствие Закону № 174-ФЗ, антимонопольный орган предписал исключить из устава такие виды деятельности:

  • организация оказания услуги общественного питания в учреждениях социальной сферы, в том числе общеобразовательных, дошкольных образовательных учреждениях, других муниципальных учреждениях;
  • услуги общественного питания;
  • услуги по изготовлению кулинарной продукции;
  • деятельность столовых при предприятиях и учреждениях;
  • поставка продуктов общественного питания.

Подобные доводы содержатся в Апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 18.10.2017 по делу №16-АПГ17-8, Определении ВАС РФ от 09.06.2012 по делу № А76-7399/2011, постановлениях АС ВВО от 15.06.2015 № Ф01-2018/2015, Ф01-2135/2015 по делу А28-10538/2014, ФАС ЦО от 05.04.2012 по делу № А14-3755/2011, Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.08.2010 по делам № А60-8597/2010, А60-8618/2010.

При других обстоятельствах (когда отсутствовали негативные последствия для конкурентной среды) судьи не усматривали нарушений в уставе МАУ, согласно которому целью деятельности учреждения являлось содействие организации питания в муниципальных образовательных учреждениях и муниципальных учреждениях здравоохранения, пропаганды принципов здорового и полноценного питания (Постановление ФАС СЗО от 04.10.2013 по делу № А13-11381/2012).

Создание условий для массового отдыха.

Решением Иркутского УФАС от 25.06.2018 № 758/18 предписано исключить из устава МАУ деятельность по организации обустройства мест массового отдыха, созданию условий для массового отдыха населения и развития городской среды (территорий, парков, зон отдыха), реализации инвестиционных проектов в сфере культуры, физкультуры и спорта. Ведение данных видов деятельности приводило к совмещению МАУ функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта.

Чувашское УФАС вынесло схожее решение – от 07.11.2018 по делу № 16/05-АМЗ-2018.

Позицию антимонопольного органа поддерживают и арбитры. Так, исследовав основные виды деятельности автономных У, суд (см. Постановление АС ВВО от 11.08.2016 № Ф01-3052/2016 по делу № А79-9084/2015) установил, что к ним относится создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха. Однако переданные автономному учреждению функции по исполнению процедуры размещения нестационарных торговых объектов и объектов досуга и отдыха относятся к полномочиям органа самоуправления. Передать указанные функции хозяйствующим субъектам нельзя. В дополнение суд отметил, что Закон № 174-ФЗ не дает учреждениям права на проведение торгов, выставление публичного предложения о заключении договоров на размещение нестационарных объектов, определение порядка размещения таких объектов на территории города.

Аналогичный вывод содержится в Постановлении АС УО от 03.06.2015 № Ф09-3062/15 по делу № А50-15982/2014.

Наружная реклама.

Как указано в Постановлении ФАС ВВО от 25.12.2013 по делу № А79-13738/2012, к основным видам деятельности АУ относилась выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории города, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций. Учреждение также осуществляло иные виды деятельности, направленные на извлечение прибыли, в том числе изготовление всех видов наружной рекламы, строительно-монтажные работы по наружной рекламе, сдача в аренду и субаренду основных фондов и имущества учреждения. Таким образом, учреждение фактически было наделено полномочиями органа местного самоуправления и функциями хозяйствующего субъекта, осуществляющего деятельность по установлению средств наружной рекламы, что вступало в противоречие с антимонопольным законодательством.

При оказании услуг в сферах, не перечисленных в Законе № 174-ФЗ, руководству АУ следует проявлять осмотрительность, как минимум периодически проводить мониторинг актуальной судебной практики.

В Постановлении ФАС ВСО от 22.11.2010 по делу № А58-1244/10 описан аналогичный случай выхода за рамки установленных видов деятельности. Автономное учреждение было наделено полномочиями по выдаче разрешений на установку рекламных конструкций, подписанию, продлению и расторжению договоров на размещение таких конструкций и организации сбора государственных пошлин за выдачу разрешений.

Транспортные услуги.

ФАС ПО в Постановлении от 11.05.2010 по делу № А57-18473/2009 признал, что в результате совмещения функций исполнительной власти и хозяйствующего субъекта была нарушена норма ч. 3 ст. 15 Закона № 135-ФЗ. Автономное учреждение проводило государственную политику в области транспорта, направленную на организацию предоставления услуг по перевозке пассажиров с применением регулируемого тарифа и реализацию мер социальной поддержки льготных категорий граждан. АУ занималось государственным распределением между перевозчиками компенсации («выпадающих» доходов) в отношении перевозок по социальным месячным и разовым проездным билетам льготных категорий граждан.

В другом процессе судьи тоже усмотрели нарушение в создании цели автономных учреждений ведения производственно-хозяйственной деятельности, связанной с реализацией полномочий органов исполнительной власти в сфере содержания имущества, в том числе с обеспечением органов исполнительной власти автотранспортом (Постановление ФАС ДВО от 10.06.2009 № Ф03-1537/2009 по делу № А59-2113/2008).

Поддержка предпринимательства.

Камчатский краевой суд Решением от 11.11.2016 по делу № 3а-34/2016 поддержал позицию прокуратуры, согласно которой реализация программ, проектов и мероприятий, направленных на развитие и поддержку малого и среднего предпринимательства, не соответствует установленным видам деятельности АУ. Однако Верховный суд Апелляционным определением от 27.03.2017 № 60-АПГ17-2 отменил решение нижестоящей инстанции. Как установил суд, АУ было создано для выполнения работ, оказания услуг в сфере занятости населения и осуществления деятельности, направленной на сокращение безработицы путем развития малого и среднего предпринимательства, самозанятости населения, сохранения имеющихся рабочих мест, создания новых рабочих мест субъектов малого и среднего предпринимательства. Поэтому создание АУ в целях развития малого и среднего предпринимательства, а также его наделение необходимыми полномочиями было признано законным.

Проведение свадеб.

В деле № А65-20132/2013 был исследован следующий случай. Согласно уставу автономного учреждения его целями было обеспечение развития и самореализации личности граждан, построение и укрепление семьи, сохранение национальной самобытности народов, создание и сохранение культурных ценностей, приобщение к ним населения города. Для государственной регистрации браков МАУ было наделено зданием «Дворец торжеств». По мнению антимонопольного органа, это дало АУ преимущества перед иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность по организации и проведению праздничных, торжественных, официальных, культовых и других подобных мероприятий, церемоний, обрядов и ритуалов, что потенциально приводит к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Однако судьи не усмотрели нарушения законодательства.

Иные виды деятельности.

Постановлением АС ВСО от 13.08.2015 № Ф02-3926/2015 по делу № А10-5389/2014 определено, что услуги по содержанию кладбищ не относятся к тем видам работ и услуг, которые указаны в ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ и которые должны осуществляться в ходе исполнения муниципального задания.

Статья 6.1. Наименование автономного учреждения
Комментарий к статье 6.1
1. Любое юридическое лицо, являющееся участником гражданского оборота, должно быть индивидуализировано. Это требование основано на положениях абз. 1 п. 1 ст. 54 ГК РФ, в силу которых юридическое лицо имеет свое наименование, содержащее указание на организационно-правовую форму, а в случаях, когда законом предусмотрена возможность создания вида юридического лица, — указание только на такой вид. При этом наименование некоммерческой организации и в предусмотренных законом случаях наименование коммерческой организации должны содержать указание на характер деятельности юридического лица.
Комментируемый Закон в ч. 1 настоящей статьи конкретизирует, что автономное учреждение имеет наименование, содержащее указание на его организационно-правовую форму и характер деятельности. При этом в ч. 2 статьи дополнено, что наименование автономного учреждения может включать указание на его тип.
В качестве организационно-правовой формы в данном случае будет указание на то, что соответствующая организация является учреждением. Указание на тип в наименовании подразумевает включение слова «автономное».
Что касается характера деятельности, то указание на него будет определяться в соответствии с уставом. На этот счет Закон в п. 1 ч. 2 ст. 7 закрепляет, что устав автономного учреждения должен включать сведения о наименовании автономного учреждения, содержащие указание на характер его деятельности, а также на собственника его имущества.
Указание на собственника имущества учреждения в рассматриваемом случае подразумевает включение в наименование слов «государственное» или «муниципальное». Однако это общая формулировка, опирающаяся на положения п. 2 ст. 123.21 ГК РФ. С учетом принадлежности имущества конкретному публично-правовому образованию (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование») в наименование автономного учреждения включится либо слово «федеральное», либо «государственное», либо «муниципальное».
Характер деятельности автономного учреждения, закрепляемый в его уставе, определяется с учетом норм ч. 1 ст. 2 Закона, что влечет включение в наименование таких слов, как, например, «образовательное», «здравоохранение», «многофункциональный центр», «социальное обслуживание», «социальная защита» и т.п.
Приведем следующие примеры наименования автономных учреждений:
1) федеральные автономные учреждения:
— федеральное автономное учреждение «Главное управление государственной экспертизы»;
— федеральное автономное учреждение «25 государственный научно-исследовательский институт химмотологии Министерства обороны Российской Федерации»;
— федеральное автономное учреждение «Российский морской регистр судоходства»;
— федеральное автономное учреждение «Российский речной регистр»;
— федеральное автономное учреждение «Центр материально-технического обеспечения федеральной противопожарной службы по Ярославской области»;
— федеральное автономное учреждение дополнительного профессионального образования «Учебный центр федеральной противопожарной службы по Новосибирской области»;
2) государственные автономные учреждения:
— государственное автономное учреждение Саратовской области «Центр социальной защиты населения Пугачевского района»;
— государственное автономное учреждение здравоохранения «Оренбургская областная клиническая больница N 2»;
— государственное автономное учреждение Самарской области «Центр инновационного развития и кластерных инициатив»;
— государственное автономное учреждение культуры Саратовской области «Драматический театр города Вольска»;
— государственное автономное учреждение «Дьяковский лесхоз»;
— государственное автономное учреждение Саратовской области «Комплексный центр социального обслуживания населения Балашовского района»;
— государственное автономное учреждение здравоохранения «Республиканская стоматологическая поликлиника Министерства здравоохранения Республики Татарстан»;
3) муниципальные автономные учреждения:
— муниципальное дошкольное образовательное автономное учреждение «Детский сад комбинированного вида N 71 «Лучик» г. Орска»;
— муниципальное автономное учреждение дополнительного образования «Центр детского технического творчества» г. Орска;
— муниципальное общеобразовательное автономное учреждение «Основная общеобразовательная школа N 26 г. Орска»;
— муниципальное автономное учреждение «Межпоселенческий центр культуры, молодежной политики и спорта» муниципального района Клявлинский Самарской области;
— муниципальное автономное учреждение «Редакция газеты «Знамя»;
— муниципальное автономное учреждение «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг Городищенского района Пензенской области».
Как можно заметить, указанные наименования автономных учреждений позволяют получить первоначальное представление и о собственнике имущества данных учреждений, и о характере их деятельности.
В силу п. 5 ст. 54 ГК РФ наименование юридического лица указывается не только в его уставе, но и в Едином государственном реестре юридических лиц (ЕГРЮЛ).
2. Обратим особое внимание, что при определении конкретного наименования автономного учреждения нужно учитывать положения ч. 2 ст. 1 Закона, согласно которым для автономных учреждений, осуществляющих деятельность в сферах, указанных в ч. 1 ст. 2 Закона, федеральными законами могут определяться особенности регулирования отношений, указанных в ч. 1 ст. 1 Закона.
Так, например, статья 23 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает, что наименование образовательной организации должно содержать указание на ее организационно-правовую форму и тип образовательной организации (дошкольная образовательная организация, общеобразовательная организация, профессиональная образовательная организация, образовательная организация высшего образования, организация дополнительного образования, организация дополнительного профессионального образования). В наименовании образовательной организации могут использоваться наименования, указывающие на особенности осуществляемой образовательной деятельности (уровень и направленность образовательных программ, интеграция различных видов образовательных программ, содержание образовательной программы, специальные условия их реализации и (или) особые образовательные потребности обучающихся), а также дополнительно осуществляемые функции, связанные с предоставлением образования (содержание, лечение, реабилитация, коррекция, психолого-педагогическая поддержка, интернат, научно-исследовательская, технологическая деятельность и иные функции). Примеры наименований автономных учреждений, осуществляющих свою деятельность в сфере образования, см. выше.
В соответствии с ч. 2 ст. 34.1 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» организации, осуществляющие спортивную подготовку, вправе использовать в своем наименовании слово «олимпийский» или образованные на его основе слова и словосочетания в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта, если иное не установлено федеральными законами. Здесь применению подлежат соответствующие нормы Приказа Минспорта России от 30 декабря 2016 г. N 1368 «О порядке использования организациями, осуществляющими спортивную подготовку, в своих наименованиях слова «олимпийский» или образованных на его основе слов и словосочетаний». В качестве примера автономных учреждений, использующих в своем наименовании слово «олимпийский», укажем на: государственное автономное профессиональное образовательное учреждение Волгоградской области «Колледж олимпийского резерва имени дважды героя советского союза А.И. Родимцева», краевое государственное автономное профессиональное образовательное учреждение «Дивногорский колледж-интернат олимпийского резерва», муниципальное автономное образовательное учреждение дополнительного образования «Специализированная детско-юношеская спортивная школа олимпийского резерва N 11».
В рамках комментируемых норм дополнительно отметим, что, поскольку учреждения являются некоммерческими организациями, то на них не распространяются нормы, обязывающие помимо собственно наименования иметь также фирменное наименование, защита которого обеспечивается в рамках правовой охраны интеллектуальной собственности (см. п. 4 ст. 54 ГК РФ, подп. 13 п. 1 ст. 1225 ГК РФ, гл. 76 «Права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий» ГК РФ; см. п. 58.2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 марта 2009 г. N 5/29 «О некоторых вопросах, возникших в связи с введением в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации»).
3. В абз. 2 п. 1 ст. 54 ГК РФ закреплено, что включение в наименование юридического лица официального наименования «Российская Федерация» или «Россия», а также слов, производных от этого наименования, допускается в случаях, предусмотренных законом, указами Президента РФ или актами Правительства РФ, либо по разрешению, выданному в порядке, установленном Правительством РФ.
В ч. 3 комментируемой статьи содержится прямая ссылка на применение норм ФЗ «О некоммерческих организациях» на случаи использования автономными учреждениями в своем наименовании официального наименования «Российская Федерация» или «Россия», а также слов, производных от этого наименования.
Здесь применению подлежат соответствующие нормы ст. 4 указанного Закона и Постановления Правительства РФ от 24 сентября 2010 г. N 753 «Об утверждении Правил выдачи разрешения на включение в наименование некоммерческой организации официального наименования «Российская Федерация» или «Россия», а также слов, производных от этого наименования».
Также следует принять во внимание, что полные или сокращенные наименования федеральных органов государственной власти не могут использоваться в наименованиях юридических лиц, за исключением случаев, предусмотренных законом, указами Президента РФ или актами Правительства РФ. Это требование обозначено в абз. 3 п. 1 ст. 54 ГК РФ.
Необходимо учитывать и нормы абз. 4 п. 1 ст. 54 ГК РФ, в силу которых нормативными правовыми актами субъектов РФ может быть установлен порядок использования в наименованиях юридических лиц официального наименования субъектов РФ. Так, например, на территории Республики Хакасия действует Закон Республики Хакасия от 5 февраля 2016 г. N 03-ЗРХ «Об использовании в наименованиях юридических лиц официальных наименований «Республика Хакасия», «Хакасия», в целях реализации которого принято Постановление Правительства Республики Хакасия от 19 апреля 2016 г. N 173 «О порядке использования в наименованиях юридических лиц официальных наименований «Республика Хакасия», «Хакасия». В соответствии с указанным Постановлением установленный им разрешительный порядок не распространяется на правоотношения, связанные с использованием официальных наименований Республики Хакасия в наименованиях учреждений, создаваемых Республикой Хакасия, и иных организаций, в наименованиях которых законодательством Российской Федерации предусмотрено указание территориальной сферы деятельности и (или) принадлежности. Таким образом, автономным учреждениям, функционирующим на территории данного субъекта, нет необходимости получать соответствующе разрешение на использование в наименованиях официальных наименований «Республика Хакасия», «Хакасия». Стоит отметить, что аналогичные правила действуют и в отношении автономных учреждений, функционирующих на территориях других субъектов РФ.

Заключение.

Автономные учреждения могут создаваться лишь в сферах, предусмотренных ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ, а также в сферах, которые регулируются отдельными федеральными законами, где прямо обозначено право оказания услуг (выполнения работ) автономными учреждениями. Как показывает судебная практика, не так уж и просто установить, соответствуют ли законодательству функция, возложенная на АУ учредителем, и выделение необходимой для исполнения этой функции субсидии на государственное (муниципальное) задание. А потому при оказании услуг в сферах, не перечисленных в ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ, руководству АУ следует проявлять осмотрительность – хотя бы периодически проводить мониторинг актуальной судебной практики.

Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

Часть 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ).

Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

Определением ВС РФ от 28.09.2015 № 309-КГ15-11778 отказано в передаче дела № А50-15982/2014 в Судебную коллегию по экономическим спорам ВС РФ для пересмотра в порядке кассационного производства.

Определением ВАС РФ от 03.08.2010 № ВАС-10255/10 отказано в передаче дела № А57-18473/2009 в Президиум ВАС для пересмотра в порядке надзора.

Определением ВС РФ от 01.12.2015 № 302-КГ15-15527 отказано в передаче дела № А10-5389/2014 в Судебную коллегию по экономическим спорам ВС РФ для пересмотра в порядке кассационного производства.

Руководитель автономного учреждения, №5, 2019 год